Mesmo com mudanças no Congresso, STF derruba orçamento secreto

Por maioria, em um placar de 6 a 5, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu derrubar o orçamento secreto. Em votação longa e apertada nesta segunda-feira (19/12), os ministros votaram pela inconstitucionalidade do dispositivo. Dessa forma, tornou-se válida a tese fixada pela ministra relatora das ações, Rosa Weber, que destina as “emendas do relator-geral do orçamento exclusivamente à correção de erros e omissões, vedada a sua utilização indevida para o fim de criação de novas despesas ou de ampliação das programações previstas no projeto de lei orçamentária anual”.

Com a decisão, as emendas de relator voltam a ser para correções, conforme era previsto em resolução de 2016, mas com mudanças substanciais em 2019. Somente para o ano de 2023, estão previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) R$ 19,3 bilhões para contemplar esse dispositivo.

No entanto, a determinação do STF veda a criação de novas despesas para o indicador RP9. A medida também impacta no poder do presidente da Câmara e do próprio relator do Orçamento, que deixa de ter a margem de negociações com o Executivo.

A decisão dos ministros ocorre após esforço do Congresso Nacional para aprovar, repentinamente, novas regras para a distribuição de recursos das emendas de relator. Os parlamentares editaram o que chamaram de regras de transparência, mas o STF votou contra as emendas de relator em si.

Votação
Até sexta-feira (16/12), Weber e outros quatro ministros tinham se manifestado contra a continuidade dessa verba – que vai além das emendas individuais e de bancada. Nesta segunda, Lewandowski formou maioria pela inconstitucionalidade. Com eles, votaram Luís Roberto Barroso, Edson Fachin, Luiz Fux e Cármen Lúcia. Eles consideraram que o orçamento extra não é compatível com o “princípio republicano”.

A expectativa de o ministro Ricardo Lewandowski manter o orçamento secreto em seu voto não se concretizou. Na sexta, Lewandowski chegou a se reunir com o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, para discutir o tema.

Ao sair do encontro, declarou que a proposta aprovada pelo Congresso atendia às preocupações de magistrados da Corte. “Paralisamos [o julgamento] em homenagem ao Congresso. Agora, temos uma resolução e, certamente, levaremos essa resolução em consideração no julgamento. Muito daquilo proposto pela resolução atendia às preocupações dos ministros, ventiladas no julgamento”, disse Lewandowski.

No entanto, após passar 48 horas debruçado sobre o tema, como relatou em plenário, nesta segunda, Lewandowski alegou, em seu voto, que “a Resolução 3 (aprovada semana passada), embora tenha representado um avanço, não resolve os vícios de inconstitucionalidade anteriormente apontados”.

O magistrado considerou que o texto evoluiu, passou a manter uma “distribuição menos arbitrária”, porém não traz a transparência necessária, nem torna a distribuição de recursos equânime. “Uns parlamentares continuarão recebendo mais; outros, menos”, afirmou.

Assim, o ministro votou com Rosa Weber, relatora das quatro Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) contra essa modalidade de emendas, denominadas de RP-9.
Outros cinco ministros, no entanto, opinaram pela constitucionalidade das emendas, mas com uma série de ressalvas, diferentes para cada ministro. André Mendonça, Kássio Nunes Marques, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Gilmar Mendes foram unânimes em considerar que as regras precisam mudar, mesmo que as emendas permanecessem. No entanto, foram voto vencido.

Resolução no Congresso
Quando o placar do STF estava em 5 a 4 para tornar inconstitucional o orçamento secreto, o Congresso rapidamente aprovou o “aprimoramento das emendas de relator”. Seguindo à risca o que os primeiros ministros votaram, no sentido da transparência, os parlamentares concordaram em estabelecer o mínimo de regras para emendas identificadas com a sigla de RP9.

A resolução foi apresentada pelo presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), na tentativa de estabelecer critérios de proporcionalidade e impessoalidade na distribuição das emendas – que, hoje, são totalmente obscuros. A iniciativa visa evitar que as emendas sejam consideradas inconstitucionais; se isso ocorrer, dependendo da modulação do STF, a verba bilionária não será incluída nos próximos orçamentos.

Entenda o que é e como funciona o orçamento secreto

O texto aprovado no Congresso trata-se de uma resolução apresentada pelas mesas diretoras da Câmara e do Senado e assinada por Pacheco. As novas regras não demandariam a sanção do presidente Jair Bolsonaro (PL): entrariam em vigor de imediato. Com a decisão do STF, ainda não se sabe o que vai acontecer com as novas regras aprovadas pelo Congresso.

Veja o que foi aprovado no Congresso:

Pelo texto, haverá divisão proporcional da verba:

•             5% para indicação do relator-geral e do presidente da Comissão Mista de Orçamento (CMO);
•             7,5% para indicações da Mesa do Senado;
•             7,5% para indicações da Mesa da Câmara; e
•             80% para bancadas partidárias, de forma proporcional.

Tipos de emendas

As emendas parlamentares são um mecanismo orçamentário comum em democracias. Por meio delas, os congressistas podem encaminhar recursos para o cumprimento de propostas em suas bases, muitas vezes em regiões afastadas do radar do governo federal.

No entanto, elas também servem como moeda de troca para parlamentares da minoria, que conseguem utilizar sua parcela das emendas para negociar apoio aos seus projetos de lei.
Atualmente, existem quatro tipos de emendas parlamentares:

•             individuais (RP6): verba destinada individualmente a parlamentares, com caráter impositivo desde 2015; ou seja, cada parlamentar decide como alocar o dinheiro. Esta emenda é obrigatória e, necessariamente, deve constar no Orçamento;

•             de bancada (RP7): também obrigatória, esta verba é destinada às bancadas estaduais, com caráter impositivo desde 2019. São emendas coletivas, elaboradas por deputados do mesmo estado ou região;
•             de comissão (RP8): verba não obrigatória, destinada às comissões temáticas do Congresso. São emendas coletivas de comissões permanentes da Câmara ou do Senado; e
•             de relator (RP9): criada em 2019 e não obrigatória, esta emenda permite ao relator-geral do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) alterar ou incluir despesas.

A RP9 se difere das outras porque é definida apenas pelo congressista designado relator-geral do orçamento, o qual é responsável pelo texto do PLOA que será votado, e negocia a alocação de recursos entre Executivo e Legislativo.